观点 | 李铁：大城市人口聚集不可避免 不可能全由精英组成2015-08-31 李铁 财新网
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我们的研究发现，在过去的十多年间，我国500万人口以上的特大城市，吸纳人口增长速度远远超过了其他规模的城市。中西部各省的人口向省会城市聚集的趋势非常明显。所以，我们不要想如何控制这个趋势，而是要研究如何顺势而为。研究人口向特大城市聚集的过程中会发生什么？有什么规律可以遵循？研究是不是聚集以后才可以形成对周边高强度的辐射？我们要通过分析香港对珠三角的辐射和上海对长三角的辐射，来研究京津周边地区聚集之后会产生什么样的辐射效应。当然，前提是要完成城镇化发展进程中人口向特大城市集聚的过程。
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作者：李铁
作者为中国城市和小城镇改革发展中心主任
人口向大城市聚集的趋势仍然不可避免
京津冀是一个大的区域。从全世界发展规律来看，这个大区域的发展有一定的规律性和必然性。毕竟两个特大城市在这个区域里，他们自身发展的推动对区域有着至关重要的影响，我们应该从国际经验和规律的视角来看。
从上世纪八十年代以来，北京市制定了严格的人口规划和控制政策。但是，在严格规划和控制下，北京的人口规模仍然从当时的1000多万发展到2014年末的2151.6万。我国有13.6亿的大规模人口，未来在这13.6亿人口基数下的城镇化绝不可能是一个分散的过程。从世界其他国家的城镇化发展规律来看，人口向特大城市聚集是必然的。
我们的研究发现，在过去的十多年间，我国500万人口以上的特大城市，吸纳人口增长速度远远超过了其他规模的城市。中西部各省的人口向省会城市聚集的趋势非常明显。所以，我们不要想如何控制这个趋势，而是要研究如何顺势而为。研究人口向特大城市聚集的过程中会发生什么？有什么规律可以遵循？研究是不是聚集以后才可以形成对周边高强度的辐射？我们要通过分析香港对珠三角的辐射和上海对长三角的辐射，来研究京津周边地区聚集之后会产生什么样的辐射效应。当然，前提是要完成城镇化发展进程中人口向特大城市集聚的过程。
城市不可能全部由精英人口组成
特大城市的人口结构应该是什么样的？一个特大城市的人口不会像我们期望的那样全部是高端人口，而会是各种不同层次的人口组合。北京市2151.6万人口中，有近900万的外来人口；深圳1077.9万人口，其中有745.7万的外来人口，所以人口结构应该是我们未来制定政策的重要出发点，我们不能忽视现实中的人口结构，而凭空臆想一个理想化的人口结构。
在人口结构中，高收入人口（即所谓的精英人口）只占小部分，而我们在制定政策的时候，重点应考虑的是大量中低收入人口，甚至包括大量农村人口，比如河北省7383.8万的总人口中还有多于半数的农村人口。制定政策时，怎样兼顾人口在不同城市、不同区域的需求，应该是政策的出发点。
既然中低收入人口在人口构成中占绝大部分，那么在我们的政策导向中，就要解决他们未来的发展问题、就业问题、生活空间和环境问题，以及消费需求问题，而不能用理想化的方式，人为把区域发展指向高端化。很多地方的城市发展政策、资源配置政策忽视了对人口的分析，过于强调跨越发展，强调高端化而导致政策制定的失误。
多元的市场需求会引发不同的城市功能
在多元化人口结构下，应该发展什么产业，城市应该具备什么功能？这也是值得我们去反思的。以疏解非首都功能为例，怎样实现功能疏解？如果我们能从实际出发考虑问题，那么可能会有更好的效果。但现在的做法是把一些所谓的低端批发市场等大量的小商铺从北京迁出去，而且已经采取了一系列的措施。我有一天从新街口到西单，特别是新街口到平安里的这段路上，在路两边较少看到高端商铺，全都是较低端的商铺，比如卖电子产品的，卖汽车配件的，甚至比天意批发市场、万通小商品市场卖得还便宜。如果在万通市场、天意市场里的各种小批发商铺要集中迁出去的话，街边这么多的小商品店铺要不要搬迁，他们未来的命运会怎么办？
怎么考虑这类最传统的、最低端的市场？我们要针对什么样的需求设计政策？2014年，北京市旅游总人数达到2.61亿人次，其中来自国内其他省市的有1.56亿人次，入境旅游者427.5万人次，平均每天从外地来京旅游的人口44万。这部分外省市来北京旅游的人都不是富豪，大多数都是第一次到北京，很多还来自于穷乡僻壤，他们到北京要不要购物？要不要考虑他们的就业和经营需求？这会和北京的市场结构发生什么样的关系？和北京的产业功能发生什么样的关系？我们很多人没有考虑这些问题，也不想去考虑。
实际上到北京旅游的人，有一部分需求是购物，来北京买东西顺便也满足了旅游。正因为如此，北京的这些市场有基础，也有价值；也正因为如此，从新街口到西单这么重要的路段还有很多传统低端商业存在。再者说，即便是北京本地人，也不一定都要去王府井、去各大购物中心买东西。我问过很多人，甚至相当一部分是白领，即便以他们的收入水平，他们也喜欢去天意或者万通小商品批发市场买东西。
在特大城市里生活的几千万人口，有不同的市场需求，会引发对城市功能的不同需求。这种功能在空间上如何分解，如何再塑造，如何再配置，是不是以迁出为很重要的目标，这些都需要我们的决策者和政策制定者谨慎考虑。被迁出去的人口，很可能过一段时间又回来了，这些人口到北京来就业和经营，是因为北京对他们而言是一个最好的空间，尽管成本很高，但他们的预期收益更高。
交通配置应以市场需求为基础
在产业功能迁出迁入的过程中，我们要考虑资源的再配置，而资源再配置会受到交通方式的影响。那么，交通该如何配置？这需要我们对城市功能重新理解。交通连接应以什么为基础呢？我前两天去深圳，考察深圳北部的发展。这里包括了一些新区，也包括了与东莞临界的城镇。当他们介绍当地的交通资源配置情况时，重点介绍了它的发展主要靠高速公路。我当时问了他们一个问题，城市生活中最方便的出行方式是高速公路驾车、乘高铁，还是坐公交车、坐地铁呢？请把自己当做一个直接的消费者来考虑。
我们在配置交通资源的时候，应该考虑到每个消费者直接的需求。我在跟当地的规划者和开发商交流时，告诫他们不要把自己当作一个规划者和顶层设计者，而要把自己当成老百姓设身处地地去思考，你觉得你开车进城找停车位方便，还是花几块钱出门上地铁到市中心方便？恐怕大家都很清楚，地铁可以非常方便地通达目的地，也是最便宜的一种交通方式，还不会产生污染。
我们的城市提供的交通选择上，有没有这些东西呢？有，但是远远不足，远远满足不了我们这么多人口，特别是中低收入人口的实际需求。不仅仅是城市内，包括整个大区域内，我们更多提供了方便私家车出行的道路，但忽视了轨道交通，忽视了城市发展最低成本的方式。
我们以世界上各大城市中心城区和郊区的轨道交通来比较，北京是77公里，东京2000多公里，而伦敦和纽约都是3000多公里，我们的差距还很大。正因为差距大才导致了拥堵的问题，导致了区域发展过于向城市中心集中带来的问题。这一点，我想在京津冀一体化的发展过程中怎么来改善是特别重要的，恐怕需要我们针对人口结构，从他们的实际需求出发，从他们低成本出行的需求出发，提出多元化的选择方式，而不能单纯从精英阶层考虑来考虑整个区域的资源配置。
在交通资源的配置中，还有一点，就是不能过度放大一个城市的交通功能，否则会浪费无数的资源。最近，我看到金融街附近多条路上加了很多栏杆，要分成快车道和慢车道，交通是好看了，但是人的出行却不方便了，大量资源被闲置了。本来可以充分利用道路空间，作为停车场的资源配置，但是为了满足所谓的交通快慢道分设，使得可能成为城市资源升值的空间被闲置了。而从另一方面看，我们在过多地强调交通资源配置的功能时，也过度放大了交通需求。路修得过宽，导致土地资源的严重浪费，大多还修了很多景观工程。北京尚且如此，就更不要说是廊坊，以及河北的其他中等城市了，很多中等城市在城市规划中的交通资源配置上都出现了大量的浪费，导致出门必须开车，而不能实现步行、低碳的方式。
北京对周边最大的辐射是服务业的辐射
京津冀区域，特别是北京，对河北能做出哪些贡献呢？中国的发展得益于工业化进程，而河北工业化进程的速度并不慢，并且在前十年中，其工业增长速度远远超出了其他省份。但在这个过程中，它却和北京发生了非常大的利益冲突。因为两个区域的发展阶段不同，人们对生活质量的要求就不同，因此会形成一系列的矛盾，比如工业化产生的雾霾问题，直接影响到了北京人的生活，也影响到河北人的生活。
但这是整个区域城市化的一个过程。京津冀要协同发展，怎样才能处理好河北的工业和天津、北京的关系？怎样实现北京对周边地区的辐射？北京的城市化率为86.4%，可是北京的服务业增加值占比是77.9%，北京基本没有太多的工业，所以北京对周边最大的辐射就是服务业的辐射。
服务业辐射直接涉及到北京人消费需求的变化，在北京的空间范围内没有办法得到完全满足，因而部分需求要在周边的空间中实现。最典型的例子是河北崇礼，前几天北京联合张家口成功申办2022年冬奥会，崇礼是主会场之一。而崇礼过去是贫困县，近几年因为滑雪场的建设快速发展起来，于是才有条件申冬奥，这充分说明北京市的旅游带动了崇礼的发展。另外再举一个例子，在武清有一个佛罗伦萨小镇，这个小镇每到周六日，大量京津两地的人口来这里买东西，这个小镇在空间上的功能比较突出，是一个满足京津消费需求的点，现在又进一步的开发，二期建成了奥特莱斯。大量北京人到那不是发展工业，而是购物、置业。
考虑到北京和周边关系最紧密的是服务业，那周边的城市该怎样把自身服务业的架构和北京紧密联在一起，并在这个基础上配置交通资源呢？这恐怕无论是北京、天津还是河北三地各自的规划，还是京津冀区域的规划，都应该把联系北京的城市作为重点来考虑。
北京周边城市的房地产还有非常大的发展空间
讲到服务业，就不能回避一个问题：房地产。我最近见了很多河北的官员，谈到河北的发展，他们都避谈房地产，觉得房地产已经严重过剩了，所以一谈房地产就有点谈虎色变。一个是对全国形势的担忧，拿北京和全国其他的城市类比；二是从北京和河北竞争的角度，担心又影响到北京连通河北的基础设施的修建。可是我开始讲过了，人口向北京的聚集是一个长期的趋势，服务业是北京独特的、最大的优势。
大量外地人到北京来，他们住哪里，都住在北京的市区吗？到北京来的不都是精英，大部分是为精英服务的人群。市区三到五万块钱一平米的房子，他们住不起，他们需要较低价格的住房，他们的住房需求要在更大空间范围内考虑，所以很多人到河北买房子了。特别是沿北京边界的这些城市，不要担心发展房地产会产生什么负面效应，因为在北京吸引人口集聚的大趋势下，房地产的发展还有相当大的市场，我们不能因为全国的房地产市场发生了变化就对这个区域的市场失去了信心，这个是大可不必的。
所以，谈到房地产，廊坊和张家口等北京周边的城市，还会有非常大的发展空间。我注意到北京和廊坊的关系，特别是廊坊这十来年，服务业占比从原来的30%增加到现在的41.6%，这意味着服务业的变化速度和北京向周边辐射的功能有直接的关系。
研究京津冀，更多要研究市场对资源的配置作用
河北崇礼就是一个典型的例子。在当年环北京经济圈选的14个试点城市中，没有崇礼，因为它离北京220多公里。当时北京设定的半小时、一小时经济圈，都没有崇礼，可是为什么这几年崇礼发展这么快？因为北京服务业的外溢并不像我们想象的那样，是整体性、均匀性外溢。首先是北京不同阶层的人要到周边消费，郊区满足不了他们的消费需求，并且北京市民的消费已经升级了，比如旅游，从原来的休闲式到现在的参与式，从原来的观光式到现在的户外运动发展式，恰恰崇礼具备了这样的条件。
我们今年夏天在崇礼举办城市发展论坛的时候，崇礼县长讲“崇礼申奥是玩出来的”，这话是有道理的。当年一个企业家进去投资滑雪场，给北京的大量滑雪爱好者创造了“玩”的条件，接着第二个企业家进去了，把“玩”的档次提高了，建立了五星级的豪华宾馆。这些企业家自动选择了崇礼，为北京的消费者提供了运动、户外、休闲的空间。政府在这里应该做什么？要把交通做好。当时尚未投资的云顶酒店的老板问我，崇礼什么时候能修建通到北京的高速路？我告诉他第二年动工，他当时就决定在崇礼投资15亿建一座大的滑雪场和五星级豪华酒店。也就是从那时候起，张家口看到了市场带来的希望，看到了申奥的希望。
为什么现在崇礼房价上涨了呢？不是因为申奥成功，而是因为申办奥运会之后，交通资源配置会发生根本变化。不仅北京的城际快速轨道交通要修过去，而且还要再修一条高速公路过去，这将导致崇礼的交通区位发生根本性变化，加上当地的自然地理和气候条件，都给北京人的休闲度假消费提供了非常好的空间，所以那边的地产升值了。
同理，廊坊等北京周边的这些城市，怎样按照市场规律，根据北京的消费特点来为北京提供更多的消费内容呢？政府应该做些什么？在未来的十年、二十年中，北京郊区轨道交通的长度能不能从现在的77公里延长到两三千公里甚至更长呢？这样的话，一定会带动周边城市的经济发展。
在市场的规律中，政府该做什么？不是说政府今天想打造哪个节点，这个节点就一定能发展，而是企业家和消费者会自动选择节点。例如武清搞了一个佛罗伦萨小镇，密云搞了一个古北水镇，把大量的游客吸引过去了，把旅游的空间带动起来了，人流增加了，房地产也带动起来了，所以这其中，市场特别重要。
很多空港城的规划是失败的
在京津冀区域的发展中，我特别注意到，很多人提出北京新机场的建设对周边地区会起到一定的带动作用，甚至提出了空港城的概念。这并不陌生。在全国很多地方都提出过空港城，但这个是我们的规划专家、各地政府领导在脑子里面想出来的，他们把世界上少数空港城的城市案例进行放大，套用到国内完全不同的地方形成规划。先有大城市，还是先有港？在港边会不会形成城市？这些需要我们对城市发展的历史进行研究。
假设你坐飞机，你是希望下了飞机以后在那里停留，还是迅速离开？我想每个人都希望离开。货物到港了以后也同样需要迅速离开，而且需要快速的交通。他们不会停留，这是空港非常重要的一个特点，短暂的停留并不能形成新城产生的要素，上海浦东曾经设计空港城，没有发展起来。上海虹桥机场周边的发展不是因为空港城，空港是在人口高度密集的地方随市场规律而发展起来的，并不是因为有了航空港以后周边就会形成城市的。
不只是空港城，还有所谓的高铁新城。很多城市把高铁站修到城外面，离主城区十几公里，然后在高铁站旁边建起新城，寄希望于坐高铁的人流来带动发展。全国各地的高铁新城，都不愿意高铁通过中心城区，其中一个原因就是觉得拆迁成本高且麻烦，但是在远离中心城区的地方建新城，恰恰把我们高铁需要给人带来快捷和方便的这项功能丧失了，空港城也是这个道理。
为什么过去城市建设的港口变成了交通枢纽？是因为过去交通的方式慢，货物从港口到各个集散地需要很长的时间，并且要在港口停留一段时间，于是便渐渐形成了城市。但现在不是了，现在追求的物流速度要快得多，更何况空港周边还有很大的噪音。
所以我们要研究城市发展的规律，研究交通的规律，在这个基础上，我们才能确定城市未来的合理发展思路。最重要的是不要拍脑袋做决策，要把决策更多的交给市场，政府要搞好服务，要把可能提供的公共服务、公共基础设施等资源的空间配置及早摆到案头，市场就会自动的选择。京津冀的发展是这个道理，环北京经济圈的发展也是这个道理，廊坊的发展还是这个道理。
