电价交叉补贴何解？居民阶梯电价究竟该怎么改？
澎湃新闻
2023年01月26日 21:24:42 来自上海市
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1月初，电价电费话题刷屏朋友圈，引发全网热议。电价问题涉及面广且十分敏感、定调价程序较为复杂，居民电价尤其如此。在电价改革持续深入、近两年多地出现电力吃紧的大背景下，围绕电价的讨论有增无减，各方对居民阶梯电价制度改革的呼吁也频频成为焦点。
需要澄清的是，当前居民电价政策并没有调整，去年夏季、冬季家庭电费攀升是我国电气化水平持续提升和气温异常等因素共同作用的结果。相较于屡次上热搜的“欧洲电价创历史新高”，我国居民电价在世界范围内始终处于较低水平。
但也必须看到，这是长期以来我国工商业用户对居民用户进行交叉补贴所致。居民用电价格较低的背后，是工商业的较高电价。完善居民阶梯电价制度、逐步缓解电价交叉补贴，已经提上议程。
缩小电价交叉补贴已势在必行
交叉补贴是特定历史阶段的特殊产物，广泛存在于不同类型用户、不同电压等级、不同用电负荷等之间。“电价具有成本补偿、资源配置、宏观调控的作用，是影响电力行业发展和电力市场运营的关键因素。”中国电力企业联合会（下称中电联）规划发展部副主任张晶杰对澎湃新闻介绍称，改革开放以来，我国通过对居民、农业用电实施政策性交叉补贴，居民电价长期处于国际较低水平，充分体现了社会主义制度的优越性，发挥了保民生、促公平、支持经济社会持续健康发展的重要作用。“特别是在2022年国际国内一次能源价格大幅增长的情况下，保障了电力安全稳定供应和价格基本稳定。”
按照用电负荷特性，居民用户处于电网末端，且又大多在系统用电高峰时用电，其供电成本远高于工商业用户。但在我国，两者的电价水平恰恰相反：大工业和一般工商业用户的供电成本较低而电价水平相对较高，长期补贴了供电成本高、承受能力弱、电价水平低的居民和农业用电。普遍存在的交叉补贴现象，也导致输配电价迟迟难以厘清。
减少交叉补贴，是电力社会属性和商品属性平衡调整的必然趋势。2015年3月，中共中央、国务院发布新一轮电力体制改革的纲领性文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见 （中发〔2015〕9号）文》，核心内容在于还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用，明确提出了“妥善处理电价交叉补贴”。
“从中长期来看，电力交叉补贴是符合我国国情的制度安排，还会长期存在，但是规模会逐步缩小。如何将电力成本的公平负担和保障基本的电力普遍服务平衡好，既反映电能的公用性特点，也发挥好市场机制作用，是妥善解决交叉补贴问题的关键。”张晶杰对澎湃新闻表示。
相关数据显示，截至2017年，全国电价交叉补贴总额高达每年3000亿元，且东部沿海经济发达省份平均每年电价交叉补贴额均明显高于中西部内陆省份。
2020年，全国人大代表、国网辽宁省电力有限公司董事长石玉东受访时表示，电价交叉补贴导致工商业用户用电负担重，影响企业竞争能力。若取消交叉补贴，将极大减轻企业成本负担。同时，由于电价交叉补贴规模大，影响电力市场改革推进。从社会福利来看，工商业企业会将所负担的交叉补贴以“加价”的形式转嫁给下游消费者，实际上是社会整体福利的损失。
解决交叉补贴不可能一蹴而就。澎湃新闻注意到，逐步缩小电价交叉补贴、调整居民电价机制，近年来已多次出现在官方文件及表态中。
2021年6月，中国政府网公布了国家发改委答网民关于“建议完善居民阶梯电价制度，鼓励城乡居民多用清洁的电力资源”的留言。国家发改委在回复中称，长期以来我国试行较低的居民用电价格，居民电价较大幅度低于供电成本，是因为工商用户承担了相应的交叉补贴。与国际上其他国家相比，我国居民电价偏低，工商业电价偏高。“按照进一步深化电价市场化改革要求，下一步要完善居民阶梯电价制度，逐步缓解电价交叉补贴，使电力价格更好地反映供电成本，还原电力的商品属性，形成更加充分反映用电成本、供求关系和资源稀缺程度的居民电价机制。”
该表述与其他几份文件中提出的目标一致。国家发改委2021年5月发布关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知，要求持续深化电价改革，“平稳推进销售电价改革，有序推动经营性电力用户进入电力市场，完善居民阶梯电价制度。”
2020年底，国务院办公厅转发国家发改委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知。围绕完善电价机制，要求“深入研究并逐步解决电价政策性交叉补贴问题。”
国家发改委曾表示，受多方面因素制约，电价交叉补贴短期内难以取消。“下一步，我们将组织电网企业和地方价格主管部门，开展不同电压等级、不同类别用户间电价政策性交叉补贴的具体测算，并在测算结果基础上，研究提出逐步缩小政策性交叉补贴、稳定交叉补贴来源以及用户公平负担成本的配套解决措施。同时开展政策研究，促进完善居民阶梯电价政策。”
调整阶梯电价各档电量和电价，是否可行
随着电价市场化改革持续推进，特别是2021年燃煤发电上网电价市场化改革进一步深化，工商业目录电价制度全面取消，我国已构建起“能涨能跌”的市场化电价机制，约80%的发电量和用电量已通过市场化方式形成电价。但除2012年全国统一实行阶梯电价外，居民生活电价极少调整（调整电价中的政府性基金除外）。
2012年7月开始，我国居民电价收取开启“阶梯电价”机制，主要目的是引导居民合理用电，建立起公平负担供电成本的机制，同时减少电价交叉补贴。近年来，调整阶梯电价各档电量和电价的声音并不罕见。但从现实操作来看，存在难度。
2022年12月，贵州省发改委对人大代表提出的“建议取消居民阶梯电价收费”答复称，近年来尽管能源供应紧缺，一次能源价格持续攀升，电力成本大幅上涨，在其他行业用电电价普遍上涨的情况下，该省居民用电（第一档电量）电价标准自2004年以来一直为每度电0.4556元，居民阶梯电价政策逐年完善。该答复指出，“居民用电处于电网环节的最末端，电压等级最低，输变电环节最多，输配成本最高，但实际情况是居民电价处于最低水平。为维护居民用电价格较低水平，我省其他用电承担了大量对居民用电的政策性交叉补贴。初步测算2021年其他类别用电承担的交叉补贴金额超过60亿元。”
贵州省发改委同时强调，今后一段时期内，随着新能源装机大规模增加，系统调峰成本、开机成本将持续上涨，电力系统成本上涨将呈普遍趋势，其他类别用电承担居民、农业用电交叉补贴的金额将进一步扩大。
云南省发改委也曾表示，目前居民电价存在大量交叉补贴，居民电能替代电量和第一档电量所享受的交叉补贴最多，如进一步调增居民电能替代电量和第一档电量，需要由工商业用户承担更多交叉补贴。鉴于云南电力供需形势转变为平衡偏紧已无富余电量，以及供给侧结构性改革降成本进一步降低工商业电价的要求，工商业用户已无空间通过提高价格承担更多的交叉补贴，也不符合国家理顺交叉补贴的要求，目前不具备调整降低居民用电第一档阶梯电价的条件。
福建省发改委2020年4月答复省人大代表“完善居民阶梯电价政策”建议时称，该省2016年已适当提高居民阶梯分档电量水平。“据有关研究，世界上电价市场化国家居民电价平均为工业电价的1.8倍，我国居民电价为工业电价的0.75倍，居民用电低于其供电成本，享受了其它用户提供的电价补贴，用电量越多享受的补贴越多，用电量越少享受的补贴越少，没有合理反映电力商品价值，不能充分体现公平原则。按照中发〔2015〕9号文件精神，在保障居民基本用电的前提下，居民电价应逐步反映其供电成本。”
同年4月，湖南省市场监督管理局对人大代表“提高居民生活用电各档阶梯电量”建议答复称，“目前我省居民用电均价为0.617元/千瓦时，较一般工商业到户均价0.737元/千瓦时低11.9分/千瓦时，较大工业到户均价0.671元/千瓦时低5.3分/千瓦时，较电网不满1KV电压等级供电成本0.761元/千瓦时低14.38分/千瓦时，居民用户每年享受的电价交叉补贴超过了65亿元，工商业用户电价中承担的交叉补贴负担约7.4分/千瓦时。若提高居民用电各档电量标准，将进一步增加电价交叉补贴金额。”
同年8月，湖南省发改委对人大代表《关于比照省际接边地区降低大工业电价的建议》答复道，该省与广西、贵州电价差异的原因之一是交叉补贴高，“湖南电网用电结构不优，2019年居民用电占总量35.32%，处于全国最高水平。当前电价政策是工商业补农业、居民电价，每年交叉补贴超过70亿元，居民用电越多，工商业承担补贴越重。”
陕西省发改委2019年3月答复省人大代表关于“居民峰段电价不再加价”的建议时表示，“居民用电峰谷时段划分与加价降价水平密切相关，如调整时段划分，则加价降价水平也须相应调整。同时，国家也明确了电价改革的方向是要逐步减少不同电力用户之间的交叉补贴，还原电力商品价值属性，如过度强调居民用电价格优惠，必然增大不同用户之间的交叉补贴，导致工商业用户电价提高，从而影响实体经济竞争力。”
张晶杰对澎湃新闻说，我国于2012年开始推行居民阶梯电价政策，在引导社会合理用能、节约用电的同时，有利于理顺电价机制，逐步减少交叉补贴。“对于完善居民阶梯电价制度，要充分结合内外部环境，理性评估居民的价格承受能力，分阶段、分步骤、分试点地稳妥推进。”
中电联曾对此建议，明确交叉补贴主体，单列交叉补贴标准，变“暗补”为“明补”，将交叉补贴纳入输配电价，解决电价交叉补贴问题。
有学者提出，对于一些低收入群体，过高的电价无疑会加重其生活的负担，可采取定向补贴的方式来实现“效率”与“公平”的权衡。
经济日报此前刊文称，未来，要完善居民阶梯电价制度，逐步缓解电价交叉补贴，使电力价格更好地反映供电成本，形成更加充分反映用电成本、供求关系和资源稀缺程度的居民电价机制。同时，要充分平衡好电力的公用属性和商品属性，相信市场又不迷信市场，保障电价稳定运行在合理区间。
